Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz

DokumenttypRede | Datum28. September 2015 | Person Gerd BillenStaatssekretär Gerd Billen bei der vzbv "Kollektive Rechtsdurchsetzung für mehr Fairness und Effizienz im Verbraucherschutz"

ES GILT DAS GESPROCHENE WORT!

Sehr geehrte Damen und Herren,

Jedes Recht ist nur so gut wie seine Durchsetzbarkeit. Diese einleuchtende Erkenntnis gilt auch im Verbraucherrecht. Ebenso wichtig wie die materiellen Vorschriften, die Verbraucherinnen und Verbraucher vor unlauteren Geschäftspraktiken schützen, sind daher die Mechanismen, die die Rechtsordnung für ihre Durchsetzung zur Verfügung stellt.

Diese Erkenntnis wird auch den Gesetzgeber geleitet haben, als er vor fast genau 50 Jahren die Verbandsklage für Verbraucherverbände einführte und damit ein neues Kapitel im „kollektiven Rechtsschutz“ aufschlug.
Betrachtet man die Urteile, die die Verbraucherverbände im Allgemeinen und der vzbv im Besonderen über die Jahrzehnte – häufig bis in die letzte Instanz – erstritten haben, ist klar festzustellen, dass die Verbandsklage ein Erfolgsmodell war.
Klar ist aber auch, dass die Welt sich ständig weiter dreht, weshalb wir uns – genau wie der Gesetzgeber in den sechziger Jahren – immer wieder die Frage stellen müssen, ob bewährte und durchaus noch funktionierende Instrumente angepasst oder erweitert werden müssen.

Zeigt uns nicht das Verhalten vieler Banken, Energieversorger und Versicherer bei der Erstattung unrechtmäßig vereinnahmter Gebühren, dass Handlungsbedarf besteht? Entfalten das Zivilrecht und das Zivilprozessrecht im modernen Wirtschaftsleben überhaupt noch genügend Abschreckungspotential gegenüber unseriösen Marktteilnehmern?

Verbraucherorganisationen müssen die Möglichkeit haben, Verbraucherrechte wirksam und „auf Augenhöhe“ vor Gericht durchzusetzen, wenn Verbraucher massenhaft denselben unlauteren Geschäftspraktiken, unzulässigen Allgemeinen Geschäftsbedingungen oder kartellbedingt überhöhten Preisen zum Opfer gefallen sind.

Das Recht muss effiziente Mittel und Wege anbieten, die nicht nur auf Unterlassung gerichtet sind, sondern auch eine gerechte Kompensation von Schadensersatz- und Erstattungsansprüchen bzw. die Abschöpfung der Unrechtserlöse beim Unternehmer ermöglichen. Dies gilt selbstverständlich auch und gerade bei im Einzelfall geringfügigen Ansprüchen.

Gerade wenn der einzelne Verbraucher nur geringfügige Ansprüche hat, werden die Ansprüche meist nicht individuell verfolgt, da der erforderliche Aufwand und das Risiko mit Blick auf den möglichen Ertrag unverhältnismäßig erscheint („rationales Desinteresse“). So zeigt eine Umfrage des Instituts für Demoskopie Allensbach, dass Privatleute erst ab einem Streitwert von 1.950 Euro durchschnittlich bereit sind, vor Gericht zu ziehen.
Diese – aus Sicht des Einzelnen nachvollziehbare aber aus rechtsstaatlicher Sicht bedauernswerte – Passivität gerade bei geringen Einzelschäden beschert uns ein weiteres Problem: Der in der Summe eventuell ganz erhebliche Unrechtserlös verbleibt meist bei dem Anbieter. Das unrechtmäßige Verhalten hat sich also endgültig gelohnt, es erfolgt keine Kompensation.

Da sich die im Jahr 2002 eingeführte Einziehungsklage für Verbraucherverbände – jedenfalls bei größeren Geschädigtenzahlen – als administrativ kaum handhabbar herausgestellt hat, sind wir der Überzeugung, dass sich durch ein „neues Kapitel“ im kollektiven Rechtsschutz bedeutende Fortschritte erzielen lassen – im Interesse der Verbraucherinnen und Verbraucher, aber auch im Interesse der vielen seriös agierenden Unternehmen in unserem Land, die natürlich auch unter den „schwarzen Schafen“ leiden.

Vor diesem Hintergrund haben wir begonnen, einen direkten Dialog mit Praktikern zu führen, um aus erster Hand zu erfahren, welche Probleme bei der gebündelten Durchsetzung von Verbraucherrechten tatsächlich auftreten. Hierbei wurde unsere Auffassung bestätigt, dass das bestehende Recht Defizite aufweist.

Nachdem der Bedarf feststeht, drängte sich die Frage auf, wie eine Lösung konkret aussehen sollte:
Nun gibt es die Empfehlung der Europäischen Kommission für den kollektiven Rechtsschutz vom 11. Juni 2013, mit der wir uns sehr eingehend beschäftigt haben. Ich will nicht verheimlichen, dass das Ergebnis unserer Prüfung gemischt ausgefallen ist: Die Rahmenbedingungen, die die Empfehlung vorgibt, sind im Detail nicht ideal. So sehen wir insbesondere mit Skepsis, dass eine Klagepartei direkt zu Verfahrensbeginn die Herkunft der Mittel offenlegen soll, mit denen die Klage finanziert wird. Ebenso kritisch erscheint eine Regelung, nach der ein Verfahren auszusetzen ist, wenn die Finanzierung nicht ausreichend erscheint. Eine „blinde“ Eins-zu-eins-Umsetzung der Empfehlung ist aus unserer Sicht jedenfalls kein guter Weg.

Wir sind uns weiterhin wahrscheinlich einig, dass ein komplexes und schwerfälliges „Verfahrensmonster“ mit vielen prozessualen Zwischenschritten, die jeweils – mit dem Ziel der Verzögerung und Zermürbung – als Nebenkriegsschauplatz genutzt werden können, kaum weiterhilft. Wir brauchen klare, gut handhabbare Verfahrensvorschriften, damit das Rechtsschutzinstrument in der Praxis auch angenommen wird.

Auf der anderen Seite wird es mit uns keine Verfahrensregeln geben, die einer missbräuchlichen Klageindustrie Vorschub leisten. Wir wollen keine class-action nach US-amerikanischem Vorbild. Wir werden vermeiden, dass spezialisierte Großkanzleien Sammelklagen allein aus eigenem Profitstreben ins Rollen bringen und Unternehmen – völlig unabhängig von der Rechtslage – zu sachwidrigen aber teuren Vergleichen zwingen.
Vor diesem Hintergrund sehen wir das Konzept der „Musterfeststellungsklage“ mit besonderem Interesse. Ist es nicht eine gute Lösung, wenn qualifizierte Verbände massenhaft auftretende verbraucherrechtliche Streitigkeiten mit nur einer Klage und dem Ziel der Klärung zentraler Voraussetzungen und Rechtsfragen vor Gericht bringen können?

Sowohl den Gerichten als auch den Parteien wird es auf diesem Weg ermöglicht, sich auf die Klärung immer wiederkehrenden Kernfragen zu konzentrieren, was der Einheitlichkeit der Rechtsprechung dient und auch die Ressourcen der Justiz schont. Parallel sollte ein Klageregister geschaffen werden, zu dem Verbraucherinnen und Verbraucher nach Bekanntmachung der Klage ihre Ansprüche niedrigschwellig, kostenfrei und mit verjährungshemmender Wirkung anmelden können. Das Musterfeststellungsurteil sollte für diese Ansprüche auch Bindungswirkung entfalten, so dass eine außergerichtliche Abwicklung der einzelnen Ansprüche – einvernehmlich oder im Rahmen der kostenfreien Streitschlichtung – wahrscheinlich wird.

Im BMJV halten wir dieses Konzept jedenfalls für eine gute Lösung, weshalb wir damit begonnen haben, entsprechende Eckpunkte vertieft auszuarbeiten. Nach einer weiteren Rückkoppelung mit der Praxis könnten diese – wahrscheinlich im Jahr 2016 – in einen Referentenentwurf münden.
Auch wollen wir prüfen, ob der Gewinnabschöpfungsanspruch im Bereich des Rechts gegen den unlauteren Wettbewerb verändert ausgestaltet werden soll. Bei der Gewinnabschöpfung geht es nicht darum, eventuell geschädigte Verbraucher zu entschädigen. Viel-mehr geht es hier um die Fälle, in denen der Verbraucher entweder überhaupt keine Schadensersatzansprüche geltend macht oder dem unlauter handelnden Unternehmer nach Zahlung des Schadensersatzes noch ein Gewinn verbleibt. In diesen Fällen soll der Gewinnabschöpfungsanspruch dafür sorgen, dass der unlauter handelnde Unternehmer aus seinem Handeln letztlich keinen Profit zieht und er sieht, dass sich unlauteres Handeln nicht lohnt. Der Gewinnabschöpfungsanspruch hat somit im Grunde eine Präventivfunktion.

Mit § 10 UWG gibt es im Bereich des Rechts gegen den unlauteren Wettbewerb bereits einen solchen Gewinnabschöpfungsanspruch. Nach diesem § 10 UWG können die durch vorsätzlich unlauteres Handeln erzielten Gewinne durch verschiedenen klageberechtigte Verbände (etwa die Verbraucherzentralen oder die Wettbewerbszentrale) abgeschöpft werden. Diese abgeschöpften Gewinne fließen dann an die Staatskasse. Allerdings wird von diesem Gewinnabschöpfungsanspruch bislang nur selten Gebrauch gemacht. Wir wollen daher prüfen, welche Veränderungen hier nötig sind, um den Anspruch handhabbarer zu machen. Hierzu haben wir bereits Gespräche mit den beteiligten Kreisen geführt und wollen voraussichtlich im kommenden Jahr einen Entwurf für eine Neuregelung vorlegen.

Wir werden auch prüfen, ob die Ansprüche im Unterlassungsklagengesetz um Ansprüche ergänzt werden sollten, mit denen Verbraucherverbände und andere klagebefugte Einrichtungen bei den Unternehmen das durch rechtwidriges Verhalten Erlangte abschöpfen können. Insbesondere bei Zuwiderhandlungen gegen das AGB-Recht erscheint es sinnvoll, die bisher im Wettbewerbs- und Kartellrecht vorhandene Möglichkeit ebenfalls einzuführen. Dies zeigen auch die Fragen im Zusammenhang mit der Rückerstattung zu Unrecht erhobener Kreditbearbeitungsgebühren, durch die Kreditinstitute über Jahre zu Unrecht erhebliche Beträge vereinnahmt haben, die sie zum Teil behalten können, weil Rückzahlungsansprüche der Verbraucher schon verjährt sind.

Wenn solche Ansprüche im Unterlassungsklagengesetz geregelt werden sollen, wird insbesondere zu prüfen sein, wie die Ansprüche auszugestalten sind, damit gewährleistet ist, dass der Erlös aus dem rechtswidrigen Verhalten umfassend wirksam abgeschöpft werden kann. Wenn diese Ansprüche sicherstellen, dass rechtwidriges Verhalten keinen Gewinn abwirft, werden sie voraussichtlich auch dazu beitragen, dass Unternehmen schon von rechtswidrigem Verhalten absehen, das solche Ansprüche begründen kann.

Bisher verbleiben – wie bereits erwähnt – Unrechtsgewinne in der Regel bei unseriös agierenden Unternehmen, weil die Verbraucherorganisationen und andere klagebefugte Einrichtungen wegen des Prozessrisikos meistens keine Gewinnabschöpfungsverfahren anstrengen. Um das Prozessrisiko der klagebefugten Einrichtungen und Verbände aufzufangen und so die Durchsetzung des Gewinnabschöpfungsanspruchs zu stärken, prüfen wir auch die Errichtung eines Sondervermögens beim Bundesamt der Justiz.

Wir sind ja in Europa nicht alleine. Unsere europäischen Partner verfügen im Bereich kollektive Rechtsdurchsetzung nicht nur über eine andere Rechtstradition. Sie haben sich auch in jüngster Zeit dazu entschieden, den Verbraucherorganisationen andere – und vielleicht auch deutlich wirksamere – Instrumente in die Hand zu geben, um Verbraucherrechte durchzusetzen. So ist im Oktober 2014 in Frankreich ein neues Verbraucherschutzgesetz in Kraft getreten, das unter anderem eine Gruppenklage in Frankreich einführt, mit der Verbraucherverbände Streuschäden geltend machen können. So hat ein Verbraucherverband Mahnkosten vor Gericht eingeklagt, die ein großes Immobilienunternehmen von mehreren Tausend Mietern unberechtigt erlangt hatte. Es ist sicherlich zu früh, um aus dem neuen französischen Gesetz so kurz nach dem Inkrafttreten bereits Schlussfolgerungen für die Diskussion in Deutschland ziehen zu können. Aber das Beispiel Frankreich und die Beispiele Niederlande und Großbritannien machen heute vielleicht deutlich, was unter dem gemeinsamen europäischen Dach an vielfältigen Ansätzen möglich ist.
Trotz des unbestritten großen Erfolges der Verbandsklage, wissen wir auch um Ihre Grenzen, etwa dort, wo es zu Beweisproblemen kommt und Ermittlungen erforderlich werden. Denn der Auskunftsanspruch der Verbände nach dem Unterlassungsklagegesetz reicht nicht immer aus, um den Schädiger zu ermitteln, da die Unternehmen zum Teil komplexe Strukturen gebildet haben, hinter denen sie sich verstecken. Hier könnte behördliches Handeln eine sinnvolle Ergänzung des bestehenden Instrumentariums darstellen.

Aber Rechtsdurchsetzung im europäischen Binnenmarkt kann gar nicht mehr allein auf nationaler Ebene verbessert werden, sondern wir sind auf die Entwicklung gemeinsamer europäischer Lösungen angewiesen. Die europäische Kommission sieht das auf Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 geschaffene grenzüberschreitende Netzwerk nationaler Rechtsdurchsetzungsbehörden (sog. CPC-Netzwerk) als einen Schlüsselfaktor für die Durchsetzung des Verbraucherrechts in Europa im grenzüberschreitenden Bereich an und hat angekündigt, die Verordnung im Rahmen der digitalen Binnenmarktstrategie zu überarbeiten, um effizientere Kooperationsmechanismen zu entwickeln. Ich begrüße das Ziel, die Regelungen zur grenzüberschreitenden Amtshilfe zu präzisieren und hierdurch die Rechtsdurchsetzung effektiver zu gestalten.

Wir wollen das Verbraucherrecht auch in Deutschland in Zukunft effektiver durchsetzen. Hierbei gibt es bei der Rechtsdurchsetzung aber keine Konkurrenz verschiedener Akteure. Aus Sicht des Verbrauchers spielt es nämlich keine Rolle, ob die Rechtsdurchsetzung durch staatliche Behörden oder mit den Mitteln des Privatrechts durch agierende Verbraucherorganisationen erfolgt. Vielmehr streben wir eine intelligente Kombination bewährter privatrechtlicher und behördlicher Durchsetzungsinstrumente an, die nicht miteinander konkurrieren, sondern sich sinnvoll ergänzen.